Indonesia tengah berada dalam fase kemunduran demokrasi. Salah satu manifestasinya adalah konsolidasi kekuasaan eksekutif yang menggerus mekanisme checks and balances, termasuk dalam pengelolaan APBN, instrumen konstitusional paling fundamental dalam tata negara modern. Tulisan ini menelaah satu gejala spesifik dari problem tersebut: pergeseran fungsi Instruksi Presiden (Inpres) pada periode awal pemerintahan Presiden Prabowo Subianto, dengan rentang amatan Januari 2025 hingga April 2026.

Dalam delapan belas bulan pertama, pemerintah menerbitkan sedikitnya 21 Inpres, melonjak tajam dibandingkan dua tahun terakhir pemerintahan sebelumnya. Yang lebih mendasar daripada jumlahnya adalah perubahan fungsinya. Secara doktrinal, Inpres adalah beleidsregel atau instrumen koordinasi internal eksekutif yang tidak masuk hierarki peraturan perundang-undangan dan tidak boleh menetapkan norma yang mengikat publik. Namun sejak terbitnya Inpres 1/2025, mayoritas Inpres bergeser menjadi direktif yang memuat keputusan fiskal dan kelembagaan substantif.

Menggunakan lima kriteria, tulisan ini melihat mayoritas Inpres berskala besar terindikasi melampaui fungsi administratifnya. Pola tersebut mengelompok dalam dua mode. Mode pemotong diwakili Inpres 1/2025 yang memblokir Rp 306,7 triliun pagu yang telah disahkan DPR, setara 9,5% belanja K/L dan sangat dekat dengan ambang material yang semestinya memicu APBN-P, tanpa pembahasan parlemen. Mode pengarah diwakili klaster pangan dan, paling kentara, Inpres 17/2025 tentang Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih yang menetapkan plafon Rp 3 miliar per unit, menunjuk pelaksana tunggal, dengan potensi komitmen hingga Rp 240 triliun tanpa proses akuntabilitas memadai.

Akumulasi keduanya menempatkan APBN dalam risiko berubah menjadi kerangka formal yang substansinya kian ditetapkan belakangan melalui instruksi yang tidak memiliki derajat deliberasi setara pembahasan anggaran. Tekanannya juga bersifat kumulatif terhadap birokrasi, tercermin pada keterlambatan beruntun dokumen kunci perencanaan- penganggaran, dari RPJMN 2025–2029, RKP 2026, hingga DIPA 2026, yang sulit dijelaskan tanpa memperhitungkan beban ekspansi penggunaan Inpres.

Tulisan ini diposisikan sebagai alarm risiko tata kelola dan risiko desain regulasi. Dalam konfigurasi parlemen yang nyaris tanpa oposisi institusional dan ruang pengujian yudisial yang terbatas, tidak ada mekanisme koreksi yang efektif bekerja, sehingga praktik ini berjalan di celah hukum yang lebar dan belum tersentuh akuntabilitas yang sepadan dengan skala dampaknya.